• Verbandsbeschwerderecht unter die Lupe genommen

Verbandsbeschwerderecht unter die Lupe genommen

14.09.2018     ANNEKÄTHI KREBS MLaw, Juristin beim HEV Schweiz

Laut Bundesgericht stellt die Begrenzung neuer Bauzonen im revidierten RPG neu eine Bundesaufgabe dar und weist einen Bezug zum Landschaftsschutz auf. Dies hat zur Folge, dass Verbandsbeschwerden nun auch Neueinzonungen verzögern oder verhindern können – obwohl sie im RPG gar nicht als rechtliches Instrument vorgesehen sind und die Raumplanung grundsätzlich Sache der Kantone ist.

Immer wieder verzögern oder verteuern Umwelt-, Natur- und Heimatschutzorganisationen Bauvorhaben durch Verbandsbeschwerden. Unter welchen Voraussetzungen ist ein Verband überhaupt zu einer solchen Beschwerde legitimiert? Warum darf eine Organisation bei Neueinzonungen Beschwerde einreichen? Im Folgenden werden diese Fragen beantwortet und die Verbandsbeschwerde kritisch beleuchtet.

Ein Verband ist zur Beschwerde legitimiert, wenn er Adressat oder Drittbetroffener der angefochtenen Verfügung ist. Richtet sich die Verfügung nicht an ihn, ist er nur als Vertreter seiner Mitglieder zur Beschwerde legitimiert (egoistische Verbandsbeschwerde). Dafür müssen folgende zwei Voraussetzungen erfüllt sein: Der Verband muss gemäss den Statuten zur Wahrung der betroffenen Interessen seiner Mitglieder beauftragt sein, und zur Geltendmachung der Interessen wäre jedes der Verbandsmitglieder berechtigt. 

Ideelle Verbandsbeschwerde

Unabhängig von der Mitgliederbetroffenheit kann ein Verband nur Beschwerde erheben, wenn er hierzu durch ein Spezialgesetz ermächtigt wird (ideelle Verbandsbeschwerde). Die Beschwerdeberechtigung ist dabei streng auf die Verfechtung der öffentlichen Interessen beschränkt, deren Schutz vom Gesetz als Verbandsaufgabe anerkannt ist. Beispielsweise sind gesamtschweizerische Umweltorganisationen gemäss Art. 55 des Umweltschutzgesetzes oder gesamtschweizerische Natur- und Heimatschutzorganisationen gemäss Art. 12 Abs. 1 des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG) zur Beschwerde legitimiert. Gestützt auf das NHG steht das Beschwerderecht gesamtschweizerischen Organisationen zu, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, sofern diese Organisationen gesamtschweizerisch tätig sind und rein ideelle Ziele verfolgen. Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde berechtigten Organisationen in der VBO – der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des NHG beschwerdeberechtigen Organisationen. 

Erfüllung einer Bundesaufgabe

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts steht die Verbandsbeschwerde jedoch nur offen, soweit der angefochtene Entscheid die Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG betrifft. Gemäss BV sind für den Natur- und Heimatschutz grundsätzlich die Kantone zuständig, der Bund muss jedoch bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes nehmen und schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kunstdenkmäler. Er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Das NHG führt nicht abschliessend aus, wann die Rücksichtnahme- und Erhaltungspflicht als Bundesaufgabe gilt. 

Gemäss Bundesgericht ist in einem konkreten Fall ein Verband beschwerdeberechtigt, wenn

  • eine Regelung aus dem Zuständigkeitsbereich des Bundes bundesrechtlich geregelt ist und
  • diese einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist.

Verbandsbeschwerde durch die Hintertür

Das Bundesgericht hatte 2016 die Frage zu klären, ob es sich bei der Begrenzung neuer Bauzonen gemäss dem revidierten Raumplanungsgesetz um eine Bundesaufgabe handelt und ob damit die Voraussetzungen für die Legitimation zur Verbandsbeschwerde gegeben sind (Urteile 1C_315 / 2015 und 1C_321 / 2015 vom 24.8.2016). Gemäss Bundesgericht stellt die Begrenzung neuer Bauzonen aufgrund des revidierten RPG neu eine Bundesaufgabe dar und hat einen Bezug zum Landschaftsschutz, weshalb die Voraussetzungen für die Verbandsbeschwerde erfüllt seien. Damit steht die Verbandsbeschwerde gegen Neueinzonungen – die Zuweisung von Land aus einer Nichtbauzone in eine Bauzone – gestützt auf Art. 12 NHG offen. Das Bundesgericht berücksichtigt dabei nicht, dass die Verbandsbeschwerde nicht im RPG vorgesehen ist und die Raumplanung grundsätzlich Sache der Kantone ist.

Missbrauchsgefahr

Der Zweck des Verbandbeschwerderechts ist die Durchsetzung der Reglung des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes und der Denkmalpflege. Das Beschwerderecht birgt jedoch auch eine gewisse Missbrauchsgefahr, wenn einseitig ideologische Ziele verfolgt werden. Um Bauverzögerungen infolge eines Beschwerdeverfahrens zu verhindern, können Bauherren gezwungen sein, der beschwerdeführenden Organisation Zugeständnisse zu machen, die über die gesetzlichen Vorgaben hinausgehen. Gemäss der Auswertung des Bundesamts für Umwelt (BAFU) über die abgeschlossenen Beschwerdefälle der beschwerdeberechtigten Umweltorganisationen für das Jahr 2017 wurden ca. 40 Prozent der Beschwerden abgewiesen oder zurückgezogen – teils mit Vereinbarung. Die Bauvorhaben sind bis dahin aber bereits ungerechtfertigt verzögert und / oder verteuert worden. In dieser Statistik nicht erfasst werden Beschwerden gegen Bauten im Zusammenhang mit der Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative von Helvetia Nostra. Von total 106 Beschwerden wurden in diesem Bereich gar 70 Prozent abgewiesen oder zurückgezogen.

Der HEV Schweiz setzt sich dafür ein, dass der Missbrauchsgefahr Einhalt geboten und den Organisationen das Beschwerderecht nur sehr zurückhaltend zugestanden wird. Abgelehnt wird vom HEV Schweiz insbesondere, dass die Beschwerde durch die Hintertür eingeführt wird, wie dies bereits beim RPG ein Stück weit erfolgt ist. Die Verbandsbeschwerde ist nur im Ausnahmefall und unter strengen Voraussetzungen zuzulassen.